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Eficaz instrumento de autogobierno

Gracias al Amejoramiento, Navarra es una comunidad con personalidad propia y diferenciada

Avatar del José Antonio Asiáin José Antonio Asiáin06/12/2022
El cuadragésimo aniversario de la entrada en vigor de la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (el Amejoramiento) es una ocasión idónea para hacer balance de lo que su aplicación ha representado para Navarra y para sus ciudadanos.
Lo más destacable de ese balance es que, gracias al Amejoramiento, Navarra es hoy una de las Comunidades Autónomas en las que se organiza territorialmente el Estado regido por la Constitución de 1978; y que es una Comunidad con personalidad propia y diferenciada de las demás, regida por unas instituciones plenamente democráticas.
Destacable es también que si Navarra cuenta desde hace cuatro décadas con un Parlamento elegido por sufragio universal, con plena potestad legislativa y de impulso y control de la acción del Gobierno, es porque el Amejoramiento así lo establece.
E igualmente destacable es que si la acción del Parlamento y del Gobierno que de él emana se extiende a materias tales como los tributos, la seguridad, las infraestructuras, el urbanismo, la vivienda, la agricultura, la industria, el comercio, el turismo, la educación, la salud, los servicios sociales, la cultura o el deporte es porque el Amejoramiento reconoce a Navarra competencias en esas materias.
AUTOGOBIERNO SUPERIOR
En la desagregación de ese balance global, las principales partidas serían las siguientes:
1.-El Amejoramiento reconoce a Navarra un nivel de autogobierno superior al de las demás Comunidades Autónomas, ya que, además de las competencias que, en el marco de la Constitución, les reconocen a estas sus respectivos Estatutos de Autonomía, el Amejoramiento reconoce a Navarra las competencias que venía ejerciendo al amparo de la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 y de otras disposiciones posteriores.
Destacan entre esas competencias las vinculadas al Convenio Económico con el Estado (materia esta en la que solo la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene reconocido un nivel de autogobierno similar al de Navarra) y las relativas a la Administración Local, al Derecho Civil, al régimen estatutario de los funcionarios públicos y a los contratos y concesiones administrativas; materias todas ellas en las que las competencias que, en virtud de su régimen foral, le reconoce a Navarra el Amejoramiento son más amplias que las que reconocen a las demás Comunidades Autónomas sus respectivos Estatutos de Autonomía.
En el periodo 1982/2022, el Estado ha transferido a Navarra los medios personales y materiales relativos a la mayoría de las competencias que se le reconocen en el Amejoramiento y, entre ellas, las correspondientes a las materias que, como la educación, la salud o los servicios sociales, afectan más directamente al bienestar de los ciudadanos.
TRANSFERENCIAS PENDIENTES
De las transferencias pendientes, las más importantes son las correspondientes al tráfico (que actualmente está siendo objeto de negociación) y a la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, materia esta cuya transferencia ni siquiera se ha abordado, quizá porque, en Navarra, los ingresos de la Seguridad Social por las cuotas a cargo de las empresas y los trabajadores vienen siendo inferiores a los gastos por pensiones y otras prestaciones.
Los conflictos de competencia habidos en estas cuatro décadas no han sido muy numerosos y, en su mayor parte, han sido promovidos por el Estado. Dichos conflictos han sido resueltos por el Tribunal Constitucional mediante Sentencias que, en la mayoría de los casos, han desestimado las alegaciones de Navarra.
En esta materia, la defensa de las competencias de Navarra pasa, obviamente, por la utilización de los instrumentos procesales pertinentes; pero pasa también por actuaciones de tipo preventivo, tales como una elaboración más cuidadosa de las leyes forales, la realización de las gestiones políticas necesarias para evitar el planteamiento de conflictos ante el Tribunal Constitucional y la negociación de acuerdos transaccionales en el marco de la Junta de Cooperación.
2.-En los cuarenta años que han transcurrido desde que entró en vigor el Amejoramiento, se han celebrado diez elecciones al Parlamento de Navarra que han dado lugar a la formación de Gobiernos, monocolores o de coalición, de diverso signo ideológico.
Ello ha venido a evidenciar, por la vía de los hechos, que el sistema institucional diseñado en el Amejoramiento es plenamente democrático y propicia la alternancia en la titularidad del poder político.
DOBLE LEGITIMIDAD
3.-El ejercicio por esos Parlamentos y por esos Gobiernos de las competencias asumidas por Navarra conforme a lo dispuesto en el Amejoramiento y la acción que, en ese marco competencial e institucional, han desarrollado los agentes económicos y sociales y el personal de las Administraciones Públicas han situado a Navarra en los primeros lugares de las clasificaciones que miden el grado de prosperidad económica y de bienestar social.
4.-A la legitimidad “de origen” que le proporcionó al Amejoramiento su aprobación por un 70% de los miembros del Parlamento “constituyente” de la legislatura 1979-1983, hay que sumarle la legitimidad “de ejercicio” que representa el apoyo mayoritario que, desde entonces, ha tenido en dicha institución, la única que representa directamente al pueblo navarro.
Expresión de esa doble legitimidad es, en mi opinión, la evolución de las críticas al Amejoramiento de la mayoría de los grupos políticos que se opusieron a su aprobación, pertenecientes todos ellos al ámbito nacionalista vasco.
En sus críticas iniciales, esos grupos políticos (pese a que el Amejoramiento reconocía a Navarra, como ya he señalado, un nivel de autogobierno superior al de las demás Comunidades Autónomas) lo descalificaron globalmente, tachándolo de “Estatuto de segunda”, de haber liquidado “los últimos vestigios del régimen foral”, etc. Pero esas críticas han ido dando paso a otras más matizadas que ponen el foco en que el Amejoramiento, a diferencia de los Estatutos del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, no fue sometido a referéndum y en la necesidad de introducir en él algunas reformas puntuales.
Quienes reprochan al Amejoramiento que no fue aprobado en referéndum no tienen en cuenta que, si esos Estatutos lo fueron, ello fue debido a que así lo exigía el artículo 151.2 de la Constitución. Y lo exigía porque en su elaboración no podían intervenir las, todavía inexistentes, instituciones propias de esas Comunidades.
REFERÉNDUM Y LA VÍA NAVARRA
Pero el sometimiento a referéndum del Amejoramiento no lo exigía ningún precepto constitucional, ni lo justificaba el que en su elaboración no hubiesen intervenido las instituciones propias de Navarra, pues había sido elaborado y aprobado por una Diputación y por un Parlamento Foral que habían sido elegidos por sufragio universal y a los que se les había atribuido legalmente la función de diseñar el futuro político de Navarra.
Por esas razones, y por el deseo de evidenciar que la vía seguida para la aprobación del Amejoramiento era diferente de la vía estatutaria diseñada en el artículo 151 de la Constitución, los miembros de la Comisión negociadora de Navarra consideraron que no debía someterse a referéndum. Como asesor jurídico que fui de dicha Comisión, doy fe de ello.
Por lo demás, es una obviedad que el mero hecho de no haberse aprobado mediante referéndum no priva al Amejoramiento de legitimidad democrática. Las Constituciones de Estados Unidos, Alemania, Italia, Dinamarca, Finlandia o Noruega no fueron, por ejemplo, aprobadas en referéndum; y, en España, tampoco lo fue la de la Segunda República, mientras que, paradójicamente, sí lo fueron algunas de las leyes fundamentales del franquismo. Y tampoco se aprobaron mediante referéndum los Estatutos de Autonomía de las Comunidades que siguieron la vía trazada en el artículo 143 de la Constitución. Y ni esas Constituciones, ni esos Estatutos de Autonomía, carecen, por ello, de legitimidad democrática.
NORMA HECHA PARA LOS CIUDADANOS
5.-Cuarenta años después de su entrada en vigor, el Amejoramiento sigue siendo nuestra norma institucional básica, pero, como dijo Locke, las leyes se hicieron para las personas y no las personas para las leyes.
El Amejoramiento se hizo para los ciudadanos de Navarra y son esos ciudadanos quienes, a través de sus legítimos representantes, tendrán que decidir si tiene o no que modificarse.
Sería, no obstante, deseable que esas eventuales reformas del Amejoramiento contaran, como contaron las aprobadas en 2001 y 2010, con un apoyo tan mayoritario, al menos, como el que el texto original tuvo en 1982.
Y, habida cuenta de que la reforma del Amejoramiento requiere un nuevo pacto entre el Gobierno de Navarra y el del Estado que debe someterse a la aprobación del Parlamento de Navarra y de las Cortes Generales, no debería aquel ser objeto de ninguna modificación que, como alguna de las operadas en 2010, pueda instrumentarse a través de leyes forales, sin necesidad de un nuevo pacto con el Gobierno del Estado que deba ser sometido a la aprobación del Congreso y del Senado. Lo que Navarra puede decidir por sí sola, no debe pactarlo con el Estado.
El sometimiento a referéndum de esas hipotéticas reformas no es legalmente necesario, pero tampoco está prohibido. Partiendo de esa premisa, la decisión de someter o no a referéndum una eventual reforma del Amejoramiento debe, a mi juicio, tomarse, al igual que sucede con la reforma de la Constitución, en función de su relevancia. Las reformas de 2001 y 2010 no se sometieron a referéndum y nadie cuestionó su legitimidad; y, en mi opinión, tampoco justificarían la celebración de un referéndum algunas de las reformas que ahora se propugnan, cuya relevancia es, si cabe, menor todavía que la de aquellas.
6.-En sus primeros cuarenta años de vigencia, el Amejoramiento ha sido, en conclusión, un eficaz instrumento de autogobierno para Navarra. Y, con las reformas que se consideren convenientes, lo podrá seguir siendo en el futuro mientras los navarros sigan apoyando mayoritariamente el proyecto político a cuyo servicio nació y que proclama su artículo 1º: el de una Navarra “con régimen, autonomía e instituciones propias, indivisible, integrada en la nación española y solidaria con todos sus pueblos”.
José Antonio Asiáin Ayala abogado y Asesor Jurídico de la Comisión que designó la Diputación Foral de Navarra para la negociación del Amejoramiento
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