Diario de Navarra

El pasado mes de febrero era decisivo para el futuro de dos importantes innovaciones que pretenden reforzar la legitimidad y aumentar la tasa de participación de las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2019: la consolidación del cabeza de lista para presidir la Comisión Europea y la introducción de listas europeas transnacionales. Sin embargo, en apenas dos semanas el Parlamento Europeo ha frustrado la segunda y el Consejo Europeo ha puesto en duda la primera. ¿Por qué son importantes estas dos medidas? ¿Ayudarían a revitalizar unas elecciones europeas que cada vez registran menos participación? Desde las primeras elecciones al Parlamento Europeo por sufragio universal directo en 1979, la institución ha tratado de desarrollar sus procedimientos para acompasarlos al creciente nivel de competencias que le han ido otorgando los sucesivos tratados hasta Lisboa. Sin embargo, a pesar de su consolidación institucional, la participación en las elecciones no ha parado de bajar hasta llegar al 42% en 2014. En Eslovaquia apenas un 13% del censo votó para elegir a sus eurodiputados. Además de sucesivas reformas en el número de escaños por país para mejorar la proporcionalidad de la cámara, politólogos, eurodiputados y la propia comisión de asuntos constitucionales del Parlamento Europeo llevan dos décadas proponiendo soluciones formales para frenar esta inexorable caída en la irrelevancia. En ese sentido, en 2014 se introdujo la fórmula de los cabezas de lista, que esperaba consolidarse en 2019 con las listas paneuropeas. El Tratado de Lisboa establece que el presidente de la Comisión Europea es elegido por el Parlamento Europeo, a propuesta del Consejo Europeo. Esto introdujo una dinámica propia de regímenes parlamentarios en una estructura institucional que había sido hasta entonces puramente interestatal, aunque siguió dejando en manos de los jefes de Estado la prerrogativa de proponer el candidato para la aprobación del Parlamento. Sin embargo en 2014 el Parlamento propuso que los grupos parlamentarios eligieran antes de las elecciones un "cabeza de lista” (Spitzenkandidat, en el concepto alemán por el que se conoce a esta medida), que sería la cara visible de ese grupo durante la campaña electoral. El Parlamento logró el compromiso de los jefes de Estado de que el Consejo Europeo propondría para ser presidente de la Comisión al cabeza de lista del grupo que lograra más escaños en las elecciones. Era un acuerdo informal, no recogido en los Tratados, pero que se respetó en 2014: Jean-Claude Juncker, cabeza de lista del Partido Popular Europeo, el principal grupo del Parlamento Europeo, fue propuesto por el Consejo Europeo y elegido presidente de la Comisión por el Parlamento. La fórmula del Spitzenkandidat tiene varias ventajas constitucionales por las que aumenta el atractivo de las elecciones ante unos votantes poco entusiastas. Por un lado aporta transparencia al método de elección de uno de los cargos más importantes de la UE: en lugar de seleccionar candidatos a puerta cerrada en el Consejo Europeo, los grupos de la cámara celebraron congresos o primarias para elegir a su cabeza de lista, que fueron en su mayoría bastante competitivos. Juncker, por ejemplo, se enfrentó al comisario Michel Barnier al que ganó por 382 contra 245 delegados. Por otro lado, proporciona una cara visible transeuropea para cada grupo, contribuye al reconocimiento de los grupos por parte de los votantes y dinamiza la campaña electoral y los debates. Aunque es una innovación valiosa, no han faltado las críticas bien sustanciadas. Además de que puede dar una imagen engañosa de presidencialismo y con ello distorsionar ante los electores el rol del presidente de la Comisión, y de que no logró su cometido de movilizar al electorado y aumentar la participación en 2014, su mayor problema constitucional es que asocia íntimamente a un partido político a una figura que idealmente debería ser independiente. Esta nueva dinámica iba a consolidarse en 2019 con la introducción de una lista electoral paneuropea. Aprovechando los escaños que va a dejar libres el Reino Unido después de su salida de la UE, la comisión constitucional del Parlamento Europeo propuso utilizar algunos para corregir la desproporcionalidad de las asignaciones de escaños a los países y con los sobrantes elaborar una lista paneuropea por grupo político. En las elecciones los ciudadanos emitirían dos votos: uno a su lista estatal, para elegir a los eurodiputados de su país, y otro a una lista europea, que sería la misma para toda Europa y que estaría compuesta de candidatos de todos los países. El cabeza de lista de esa papeleta paneuropea sería precisamente el candidato de cada grupo para presidir la Comisión, cerrando así el círculo parlamentarista que pretendía la innovación del Spitzenkandidat. En palabras del antiguo eurodiputado británico Andrew Duff, un referente en asuntos constitucionales, las listas paneuropeas servirían para “transmitir a todo el electorado el proyecto elitista del spitzenkandidat”. Aunque su impacto en el Parlamento sería pequeño (como máximo 40 eurodiputados de un Parlamento de más de 700), las listas paneuropeas tienen un interesante potencial. Por primera vez el electorado votaría a candidatos que no son de su país, reforzando así la dimensión europea de las elecciones y abriendo la posibilidad a una campaña electoral cada vez menos estatal y más centrada en temas comunes a toda Europa. Además, el proceso legitimaría a los candidatos a presidir la Comisión, que tendrían que pasar por las urnas y serían votados por electores de todos los países. A pesar de ello, a la propuesta le han llovido las críticas desde distintas bases ideológicas. Se ha dicho que aumentaría la complejidad del sistema electoral, que crearía una doble legitimidad en el Parlamento entre eurodiputados elegidos en listas estatales y los de la lista paneuropea, que ningún país tiene un sistema paralelo tan descompensado, y que la conexión entre representante y representado se debilitaría ya que la lista paneuropea representaría a más de 400 millones de personas. A pesar de las dudas, la propuesta pasó el filtro de la comisión constitucional y llegó al decisivo pleno del 5-8 de febrero. El Parlamento aprobó repetir la fórmula del spitzenkandidat, pero rechazó la propuesta de listas paneuropeas para 2019. Uno de los argumentos fue que la innovación requería reformar la ley electoral del Parlamento Europeo, que es una decisión del Consejo Europeo, y que no daría tiempo a aprobarla a tiempo con el margen suficiente antes de las elecciones. Lo cierto es que la votación demostró el poco apetito de reforma en una UE paralizada por otros graves retos como el Brexit. Dos semanas después, el 23 de febrero, el Consejo Europeo en palabras de su presidente Donald Tusk enfriaba las expectativas de que en 2019 se pueda repetir la fórmula del spitzenkandidat, y recordó que el Consejo Europeo se reserva el derecho de proponer al candidato que crea conveniente para presidir la Comisión, sin verse constreñido por los “automatismos” y la rigidez del procedimiento de spitzenkandidat. Parece por tanto que el acuerdo que lo hizo posible en 2014 es ahora más difícil y, teniendo en cuenta que el Parlamento ya ha manifestado que rechazará a cualquier candidato que no sea el cabeza de lista más votado, el choque institucional parece servido. El debate constitucional sobre los cabezas de lista para presidir la Comisión o sobre las listas paneuropeas indica que las elecciones europeas tienen un problema de fondo más profundo. La declinante participación demuestra que los votantes siguen viéndolas como unas elecciones “de segundo orden”, menos relevantes que las estatales o regionales. Además, las campañas de las elecciones europeas están dominadas por agendas estatales y los votantes eligen a los partidos siguiendo dinámicas locales, sin encontrar anclajes ideológicos verdaderamente europeos. Después de ocho elecciones al Parlamento Europeo seguimos sin tener claro qué votamos en ellas y por qué son importantes. El principal problema es que las elecciones europeas no tienen los elementos clásicos de las elecciones en cada país, porque la Unión Europea no es un Estado. Al no funcionar los mecanismos que los votantes asocian a unas elecciones, cunde la sensación de que es una cita en la que se decide poco y que la influencia del voto es mínima. Varios factores contribuyen a este sentimiento. Primero, el idioma, el tratamiento informativo, la complejidad institucional y la pura localización geográfica hace que las instituciones europeas se perciben como lejanas y que el elector medio tenga una imagen imprecisa de la arquitectura institucional de la UE. Segundo, las competencias de la UE son eminentemente regulatorias y técnicas (comercio exterior, producción agrícola y pesquera, estándares de calidad, regulación bancaria y monetaria) y, aunque de gran relevancia, cuesta encontrar su correlato con la vida diaria de los votantes. Los grandes temas tratados en el Consejo y en el Parlamento no trasladan a la esfera europea los choques ideológicos que movilizan a los votantes a nivel estatal, sino que fluctúan en los márgenes de un consenso que rara vez es desafiado. Precisamente ese consenso genera que la mayoría de las votaciones en el Parlamento Europeo obtengan grandes mayorías de más de dos tercios de la cámara, y que en muchas ocasiones (más del 80% de las votaciones en pleno), los dos grandes grupos, el Popular y el Socialista, voten juntos. Es un consenso tan ideológico como estratégico, porque las diferencias se dirimen en el ámbito menos escrutado de las comisiones y las propuestas llegan pulidas al pleno y porque la pugna entre instituciones hace que el Parlamento busque reforzar con el consenso sus posiciones frente al Consejo. El resultado es netamente desmovilizador en unas elecciones, ya que las líneas maestras de la política europea están decididas de antemano por un consenso fundador y el margen para la pugna política que hace valioso el voto es pequeño e incomprensible. Estas paradojas están el corazón mismo de la crisis política de las democracias europeas, de la que el funcionamiento institucional de la Unión Europea es a la vez origen y síntoma, y no van a ser resueltas por dos pequeñas innovaciones electorales. Pero tanto el spitzenkandidat como las listas paneuropeas siguen una lógica constitucional impecable, desarrollan y perfeccionan el diseño parlamentario del Tratado de Lisboa, y, a pesar de algunas de sus desventajas, podrían ayudar modestamente a repolitizar la esfera europea y a frenar la bajada de participación en las elecciones europeas. Sería un grave error que las elecciones de 2019 fueran un retroceso en el camino emprendido en 2014 y que las instituciones europeas fallaran en el momento en que más necesitan reforzar su legitimidad.

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Innovaciones frustradas a un año de las elecciones europeas

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