Democracia sin reglas, reglas sin legitimidad

El 6 de septiembre de 2017 fue una fecha importante para el independentismo catalán pero aún más para la historia constitucional española. El Parlament de Cataluña aprobó por mayoría absoluta la ley que establecía el marco para la celebración de un referéndum de independencia. Lo hizo mediante un polémico procedimiento de urgencia, que hurtaba a los parlamentarios la posibilidad de pedir opinión al Consejo de Garantías Estatutarias y de introducir y debatir enmiendas con un plazo suficiente. Lo que es aún más importante, lo hizo contra la opinión escrita de los letrados de la cámara, que advertían de la inconstitucionalidad del texto. La ley establecía un "régimen jurídico excepcional” y tenía primacía sobre cualquier otra ley que entrara en contradicción con ella. En teoría, una ley aprobada por mayoría absoluta estaba derogando temporalmente el Estatuto de Autonomía, que para ser reformado necesita una mayoría de dos tercios de la cámara (además de la ratificación del Congreso de los Diputados). La aprobación de la ley de referéndum fue un ejercicio del gobierno de la mayoría en todo su esplendor, un verdadero “acto de soberanía”, como rezaba el preámbulo de la ley. Un mes después, en la sentencia que anulaba la ley, el Tribunal Constitucional decía que la ciudadanía catalana había quedado "a merced de un poder que dice no reconocer límite alguno”. Ambos textos son antagonistas de un debate que durante tres siglos ha definido la historia de las democracias liberales: ¿la voluntad del pueblo expresada en elecciones es absoluta e ilimitada o debe estar controlada? ¿La competición política está abierta a cualquier tema, resuelto por la mayoría, o debe estar encuadrada en unas reglas de juego consensuadas que establezcan el campo de acción de las instituciones democráticas? Hay muchos ejemplos de límites a la soberanía popular y las instituciones que los administran son en su mayoría no electas. Las Constituciones, norma básica que define las reglas del juego institucional, están vigiladas y son interpretadas por tribunales que nadie ha votado en unas elecciones, normalmente nombrados por el ejecutivo y el legislativo, o por ambos. El Tribunal Supremo de EE.UU., que ejerce de garante de la Constitución y cuyos nueve miembros vitalicios son nombrados por el Presidente y ratificados por el Senado, se encuentra ahora examinando dos denuncias de gran calado contra la manipulación de las demarcaciones de los distritos electorales. En EEUU cada diputado en las cámaras bajas de los Estados y en la todo del país representa a un territorio pequeño. Si obtiene la mayoría de los votos en ese territorio, se convierte en el representante único, ya que es un sistema mayoritario y unipersonal, sin listas. La clave entonces es cuáles son las fronteras del distrito al que representa y cómo se dibujan. En la mayoría de los estados son los propios parlamentos, a través de una comisión, los que modifican las demarcaciones. En la práctica, cuando una cámara tiene mayoría de un partido, trata de redibujar el mapa de distritos a su favor, para que la mayor parte de los votantes del partido contrario se concentren en unos pocos distritos y así tengan más difícil ganar las próximas elecciones. Y la manipulación funciona: cada vez hay menos distritos competitivos y es más difícil cambiar de signo las mayorías parlamentarias. Los partidos se atrincheran en el poder utilizando el principio de la mayoría. Mediante mecanismos democráticos, las elecciones son cada vez menos democráticas. Con estos dos procesos que se están dilucidando ahora, un tribunal no elegido democráticamente tiene en su mano mejorar la calidad de la democracia. A un nivel menor pero también de crucial importancia, los parlamentos suelen tener un cuerpo de expertos en procedimiento parlamentario que recopilan jurisprudencia e interpretan el reglamento de la cámara. En España los Letrados de Cortes (tanto del Congreso y el Senado como en los parlamentos autonómicos) tienen una función de asesoramiento a los diputados. En otros países su rol es aún mayor, como en la Cámara y el Senado de EE.UU. donde los “Parlamentarians” (o letrados mayores) toman decisiones transcendentales en la tramitación de las leyes. Un ejemplo reciente es el fallido intento de los Republicanos de derogar la reforma sanitaria. Normalmente para reformarla los Republicanos tendrían que haber contado con una mayoría cualificada de 60 senadores (sobre 100), que no tienen, pero utilizaron un procedimiento que sólo necesitaba una mayoría simple. En 2015 la Parlamentarian del Senado, Elizabeth MacDonough, decidió que el procedimiento utilizado no era válido y que necesitaban la mayoría cualificada de 60 senadores para aprobar la derogación, lo que tumbó el intento y provocó una ola de críticas Republicanas que pedían la destitución de MacDonough. Hace unos meses los Republicanos volvieron a intentarlo cambiando de estrategia y esta vez sí que la Parlamentarian permitió el procedimiento por mayoría simple, lo que estuvo a punto de hacer triunfar la derogación, que finalmente salió derrotada por un solo voto. Elizabeth MacDonough nunca ha ganado unas elecciones y sin embargo sus interpretaciones de las complejas normas del Senado, fuertemente contestadas por el partido mayoritario, fueron determinantes en una ley que afecta a la salud de millones de personas. Estos son sólo dos ejemplos, pero numerosas instituciones no electas controlan y modulan constantemente la “voluntad popular”. Tribunales en todas sus instancias, todos los cuerpos de funcionarios, las agencias regulatorias, el Defensor del Pueblo, en Navarra la Cámara de Comptos. La autoridad de todas estas instituciones emana de algún acto jurídico aprobado democráticamente, pero su nombramiento y sus decisiones ordinarias no son decididas por votaciones de representantes electos o por plebiscitos. Son contrapoderes, límites al ejercicio directo de la representación democrática, que dificultan el ejercicio del poder de la mayoría y que reducen su efectividad, pero que también impiden que el poder se concentre en una sola institución, reducen los abusos, reafirman los consensos y protegen los derechos de las minorías. Mientras algunas de estas instituciones gozan de cierta popularidad, como el Defensor del Pueblo, muchos de estos límites han visto erosionada su legitimidad en los últimos años. La crisis política que siguió a la crisis económica y su cristalización en el movimiento 15M introdujeron en la agenda política reivindicaciones -algunas de ellas muy bien fundamentadas- de una democracia más directa, que permitiera mayor control popular a través de referéndums vinculantes, votaciones revocatorias y otras formas de participación más activa en la vida política. En Cataluña, además, la anulación del Estatut de 2006 por parte del Tribunal Constitucional, una institución cada vez más cuestionada por la forma en la que PP y PSOE pactan la elección de sus miembros, la ha llevado a un desgaste irreversible. El Estatut de 2006 fue aprobado por una mayoría de más de dos tercios del Parlament, refrendado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados y aprobado en referéndum con una mayoría del 73% de los votantes catalanes (con una participación del 50%). El principio de mayoría se enfrentaba al control constitucional de un tribunal no electo y de la batalla el Constitucional salió malherido: años después, según las encuestas del Centre d’Estudis d’Opinió, los catalanes siguen suspendiendo al Constitucional con una nota de 3 sobre 10. El actual pulso que los partidos independentistas catalanes mantienen con las instituciones del Estado es una nueva escenificación de esa tensión entre gobierno de la mayoría y contrapoderes no electos. Aunque sea una utilización estratégica de las instituciones para obtener sus fines políticos inmediatos, la revalidación de la mayoría absoluta independentista en el Parlamento el pasado 21D ha demostrado que, en un contexto de polarización política y alta movilización, una buena parte de la ciudadanía cree que el principio de la mayoría está por encima de cualquier otro control institucional, aun a costa de poner en peligro los consensos que dan estabilidad al sistema. No sabemos aún si esto es la consolidación de una tendencia política iniciada en 2011 o si es sólo un subproducto de la excepcionalidad del procés. En ambos casos hay que tomarlo en serio, porque no puede haber democracia sin reglas, pero tampoco se pueden mantener las reglas si no son percibidas como legítimas.

Diario de Navarra

Democracia sin reglas, reglas sin legitimidad

Comentarios

Más de 20.800 alumnos estudian en la UNED en diversos programas

Sanción de 24 partidos al jugador que agredió a un árbitro en la Segunda Juvenil navarra

Cientos de personas acuden al funeral de Carlos Garaikoetxea en Pamplona

Fotos del adiós en la iglesia de San Francisco Javier a Carlos Garaikoetxea

Fotos del adiós en la iglesia de San Francisco Javier a Carlos Garaikoetxea