Diario de Navarra

254 días después de las elecciones del 20 de diciembre, mañana el Congreso decidirá si Mariano Rajoy es presidente por mayoría simple o si repetirá la derrota de Pedro Sánchez. Mañana podría terminar un período de bloqueo legislativo de más de nueve meses, en un momento en el que la anémica recuperación económica, las crecientes desigualdades sociales y los retos internacionales exigen un gobierno y un parlamento a la altura de la gravedad de las circunstancias. Haya o no haya gobierno mañana, este largo interregno ha revelado un problema institucional que podría no ser tan difícil de mitigar. Sin duda la principal causa política del bloqueo es el surgimiento de un sistema de partidos nuevo, que ha fragmentado el espacio de competición electoral a lo largo del eje derecha-izquierda, y que todavía está por asentarse. Como bien explica en estas notas Jorge Galindo, aunque los resultados del 26J demostraron que la volatilidad electoral es menor de lo esperado y los cuatro partidos principales parecen haber mantenido o fidelizado a un sólido núcleo de votantes, este período de transición en el sistema de partidos español hace más difícil llegar a acuerdos transversales para sacar adelante un programa de gobierno. Los partidos temen comprometerse con sus rivales porque las fronteras electorales entre los cuatro están todavía en disputa existencial. Pero hay también una explicación institucional a este largo período de bloqueo. El proceso de investidura del presidente del gobierno está descrito escuetamente en el artículo 99 de la Constitución y repetido, sin apenas desarrollo, en el reglamento del Congreso de los Diputados. En el contexto de un sistema electoral proporcional pero con un sensible sesgo mayoritario, que arrojaría siempre un claro ganador, los legisladores seguramente pensaron que no era necesaria mayor precisión. Sin embargo, los recientes cambios en el sistema de partidos han revelado sus lagunas. Su principal problema es que establece una secuencia clara de hitos para la investidura (elección de la presidencia del Congreso, ronda de contactos con el Rey, designación de un candidato, sesión de investidura con dos votaciones) y establece un mecanismo de disolución si no hay presidente dos meses después de la primera votación de investidura, pero deja sin definir los principales plazos del proceso (el comienzo de los contactos y la fecha de la primera sesión de investidura). Tampoco precisa quién o quiénes serán los candidatos a la investidura, responsables de concitar una mayoría parlamentaria. Estas dos lagunas son especialmente graves en momentos de indefinición como el actual porque deben ser resueltas por dos actores problemáticos: el Jefe del Estado, que constitucionalmente sólo tiene atribuciones representativas, y la Presidencia del Congreso, cuyo papel institucional se ve comprometido por su adscripción partidista. ¿Podría ayudar una reforma de las normas a un proceso de investidura más rápido y previsible? Las reglas importan porque delimitan el campo de juego, dan información compartida por todos los actores y reducen las posibilidades de acción: si incógnitas como quién debe iniciar las negociaciones para formar gobierno o cuándo debe ser la primera votación de investidura estuvieran resueltas por la norma, el tiempo y los esfuerzos podrían dedicarse a hablar de políticas y de programas de gobierno. Dejando de lado otras reformas más sustanciales del sistema (como la doble vuelta o las primas de mayoría, ambas con muchos y buenos argumentos en contra), modificaciones más modestas del artículo 99 de la Constitución o simplemente del reglamento del Congreso podrían introducir nuevas certidumbres en el proceso y crear un espacio más claro para la negociación entre partidos. No hace falta inventar demasiado, en el ordenamiento constitucional actual hay ya varios métodos que podrían corregir las deficiencias del sistema actual. Respecto a los plazos, la regulación de las investiduras de los presidentes de las comunidades autónomas ofrecen un consenso que podría ser útil a nivel estatal. Todas las autonomías, excepto Euskadi, imitaron en sus estatutos el artículo 99 de la constitución, con ligeras variaciones, pero muchas añadieron plazos que delimitan y aclaran el proceso de investidura. En casi todas el reglamento de la cámara obliga al presidente del parlamento autonómico a presentar a un candidato entre los 10 días (como Navarra) y los 30 días siguientes a la constitución de la cámara. Con el comienzo y el fin delimitados, algunas comunidades como Extremadura incluso precisan que el candidato debe someterse a la investidura a los 15 días de ser designado por el presidente de la cámara, por lo que todas las incógnitas sobre el calendario del proceso estarían resueltas desde el principio. Con este sistema, la primera votación de investidura sería como máximo 30 días después de la constitución de la cámara, en lugar de los 49 que tardó en llegar la primera votación de Sánchez o los 42 que ha tardado la de Rajoy. Respecto a los candidatos (o formadores de mayorías), el sistema político español ofrece dos grandes soluciones, a distintos niveles institucionales. La primera es la que rige la elección de alcaldes y la investidura del presidente de Castilla la Mancha: cualquier candidato puede presentarse a la investidura pero si ninguno obtiene la mayoría absoluta del pleno, será elegido el que tenga mayor número de votos (alcaldes) o escaños (Castilla la Mancha). Se trata de un sistema que prima a la lista más votada o con mayor representación, aunque esté lejos de la mayoría, y que cierra toda posibilidad de bloqueo institucional. Su gran virtud es que crea la certidumbre de que, si no hay mayorías alternativas, al final del proceso habrá un resultado prefijado, lo que genera un fuerte incentivo entre los grupos contrarios a la lista más votada para negociar un candidato común. El sistema presenta sin embargo un problema a nivel autonómico y estatal: al primar el resultado sobre el proceso de consolidación de una mayoría, este método puede producir un presidente sin una mayoría parlamentaria que saque adelante su programa. Puede que la oposición no haya sido capaz de acordar una mayoría en positivo, a favor de un candidato alternativo común, pero la coordinación en negativo (contra el programa de gobierno del candidato elegido) es más sencilla, por lo que hay más posibilidades de convertir un bloqueo en la investidura en un bloqueo en la legislatura. Además, el sistema introduce un sesgo artificial de prima al ganador, un elemento extraño en un sistema parlamentario basado en la creación negociada de mayorías. La otra solución propone la presentación de varios candidatos, entre los que los diputados deben elegir en una misma votación. Con dos fórmulas distintas, éste es el sistema utilizado para elegir al Lehendakari en Euskadi y para elegir al Presidente del Congreso de los Diputados. En el primer caso, cada grupo puede presentar un candidato y, en una única sesión, los diputados dan su apoyo a viva voz al candidato que prefieran, o se abstienen. Si ninguno obtiene la mayoría absoluta, en una segunda votación queda elegido el candidato con más votos. El bloqueo sólo es posible si hay empate entre dos o más candidatos. En el Congreso de los Diputados también se vota a los candidatos presentados por los grupos pero si en primera votación no hay mayoría absoluta se procede a una segunda vuelta con los dos candidatos más votados. Ambos sistemas prescinden de la figura del árbitro del proceso ya que son los grupos los que presentan a sus candidatos para concurrir en una misma votación. Los dos, además, favorecen la negociación entre grupos para obtener una mayoría de gobierno. En el caso de la elección del Lehendakari, la negociación es previa a la votación y se produce con un alto grado de incertidumbre sobre lo que ocurrirá. En la votación para presidente del Congreso, sin embargo, la negociación ocurre en el espacio entre la primera y la segunda votación, cuando ya se sabe cuáles son las dos opciones, lo cual favorece aún más la formación de lealtades parlamentarias en torno a un candidato. Cualquiera de las reglas expuestas resolvería además el tercer punto débil del actual sistema de investidura. Al introducir certidumbres sobre el proceso aliviarían la carga sobre los árbitros del proceso, tanto del Jefe del Estado como de la Presidencia del Congreso. Cuanto más pautado esté el proceso menor es el grado de discrecionalidad necesario, que durante estos 9 meses de investiduras fallidas ha erosionado las definiciones constitucionales de ambas instituciones. El sistema ideal, por tanto, no debería limitarse a aportar certidumbres al proceso, ya que se correría el riesgo de primar la rapidez de la investidura sobre la estabilidad de la legislatura. Por el contrario, unas buenas reglas de investidura deberían crear un espacio con suficientes incentivos para la negociación entre los grupos. La combinación de la introducción de plazos para cada fase del proceso con un sistema de elección similar al de la investidura del Lehendakari o del Presidente del Congreso respondería a ambas necesidades. Aunque la introducción de estas normas no supondría un cambio sustancial del sistema político actual, sí requeriría la reforma del artículo 99 de la Constitución. La reforma podría completarse con otras medidas que aumentaran la calidad del entorno negociador, como la exigencia de que las administraciones públicas concernidas (ministerios y agencias públicas) proveyeran de información neutral, precisa y actualizada a los partidos involucrados en las negociaciones. En todo caso, ninguna norma puede suplir la voluntad de los partidos políticos de llegar a acuerdos, cesiones y compromisos.

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El fin del bloqueo

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